西班牙中央政府电子化采购的启示   

    编者按：本报12月2日刊登了中央国家机关政府采购培训团在西班牙学习考察的报告。在考察期间，培训团不仅全面了解了西班牙中央政府集中采购情况，还对西班牙颇具特色的电子化政府采购情况做了较为深入的探讨。为此，本报今日特别刊登介绍西班牙电子化政府采购的内容，以飨读者。

    2009年9月2日至22日，中央国家机关政府采购培训团访问了西班牙经济和财务部、BUINSA集中供货中心等部门。期间，西班牙经济和财务部政府采购局副局长Daniel J.Avedillo de Juan热情接待了我们一行，耐心地介绍了西班牙中央政府集中采购全面情况，并对电子化政府采购情况做了较为深入的介绍。就电子化采购方面而言，2008年西班牙中央政府集中采购电子化采购额约为2.5亿欧元。目前西班牙中央政府有25%左右的采购额是通过电子化采购，今后按照欧盟的要求将加大电子化采购的推广应用。因协议供货是西班牙中央政府采购的主要实施方式，电子化采购系统一般指协议供货系统。目前协议供货系统商品内容广泛，包括办公设备、办公家具、公务用车、安防系统、医疗器械药品及外包服务等9大类，基本满足了政府机构日常办公需要。协议供货系统中标入围产品记录多达10多万条，13万欧元以下的商品均可通过该系统采购。

一、电子化政府采购制度环境

    从1999年开始，欧盟就致力于将公共采购法律体系进行调整以推进电子化采购，实现无歧视、公平、透明以及对国际的供应商公开。2004年4月，欧盟委员会通过了一系列涉及电子公共采购(e—Procurement)的新的采购指令，将原有的四类分别制定的公共采购法合并为两个法规，即公共部门采购指令（2004/18）和公共事业部门采购指令（2004/17），为电子化公共采购提供了法律框架。新指令中关于政府采购电子化的规定是具有划时代的意义。它不仅将政府采购若干关键的流程使用信息技术以法律形式进行了规定，还将电子签名纳入了法规之中。同年12月,欧盟委员会发布了实施电子公共采购法律框架的行动计划。为在2010年全面实现电子政府，2005年4月25日，欧盟发布《i2010电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》。计划主要着眼于全民参与、提高效率、电子采购、安全接入和电子民主五大方面。从2006年1月开始，在政府采购的各个阶段，电子签名的应用已在欧盟全体成员国之间合法化。Europa(http://europa.eu.int)是欧盟最重要的门户网站之一,具有20种欧盟成员国语言的版本，包括了所有欧盟官方机构的网站、官方文件和活动报道，也涉及欧盟公共采购政策、法律、指南、研究、计划和项目等内容,是欧盟电子采购的门户和信息支持系统。

二、西班牙中央政府电子化采购系统基本流程

虽然欧盟对各盟国建设政府采购电子平台有统一的要求，但仅限于方针政策和标准体系等方面的规定。欧盟并没有建设一个全欧盟统一的电子化采购大平台，而是要求各国根据情况建设适合国情的电子化采购系统，其中大额采购的公告信息发布必须同时提交到欧盟门户网站。

从2000年起，西班牙政府采购局就逐步进行电子化政府采购平台的建设，至今已有近十年的稳定运行期。电子化政府采购主要操作流程为：政府采购局通过目录制作系统Proteo系统制订和更新商品目录，发布到互联网。各国供应商均可免费注册登录政府采购局电子化采购平台http://www.contratacion.gva.es进行下载标书和在线投标。政府采购局通过公开招标方式确定供应商，评审方式为专家评分，然后以分值排名次，按一定比率进入中标目录。凡中标入围供应商与政府采购局签署框架协议，将中标产品发布在政府采购网上，期限为3-4年。中标产品还可根据用户需求、市场情况和升级换代情况由政府采购局进行更新，更新时需经专家评分。采购人可在网上查询比较中标产品，进行选择性购买。在网上订购后形成订单先发至政府采购局，由业务人员审核后，再发至供应商，最后形成一式三联的合同，由采购人、供应商和政府采购局留存。采购人需按照合同，自行与供应商结算验收。

二、西班牙中央政府电子化采购系统特点

（一）电子化政府采购系统流程规范严格。为维护政府采购的公平、严谨和权威，保护供应商合法权益，政府采购局要求采购人在采购之前，不论何种资金渠道，均需要提交有财政拨款或者银行贷款的证明。一旦电子化交易完成，采购人必须严格按照合同支付款项；在用户网上选择商品后，订单并不能直接发到供应商，必须先发到政府采购局，由业务人员审核采购需求是否符合标准、资金来源是否正确等后，才能提交给供应商。这样既可以保证采购需求的合规、合理，也可保障供应商能及时收到货款，防止采购人拖欠供应商货款。

（二）电子化政府采购系统采用了标准化体系。政府采购局使用了统一的编码体系，比如商品代码为12位。用户在采购时应该输入12位的产品代码，即可准确检索到相关商品。由于编码体系的标准性，方便对各种商品和管理与比较，相对更为科学和严谨。

（三）电子化政府采购系统安全性比较高。为保证安全性，电子化系统采用了电子签名技术。电子签名系统由国家造币公司提供。采购文档为国际通用的PDF格式，通过电子签名技术对PDF文件进行加密。电子化采购要求用户必须使用具有电子签名功能的加密锁才能使用系统，保证了交易各方的真实，保障了交易的法律有效性，提高了数据的安全性，防止数据被非法篡改。

（四）电子化政府采购系统提高效率明显。政府采购局通过实行电子化审核，流程操作一目了然，既规范又简便；在交易完成后，电子化系统自动生成电子合同，减少了手工劳动量。目前西班牙有2500多个政府机关及公共机构通过该系统采购。系统每天生成100多个合同，均通过政府采购局业务部人员在网上进行审核，全部业务要求在2周内完成。业务部人手相对较少，通过电子化系统，可以高效地完成采购工作。

（五）电子化政府采购系统的应用节约了成本。Daniel副局长介绍说，欧盟各国都很重视电子化工作，从社会效益看，通过实施电子化减少了资源浪费，保护了环境。从经济效益看，一方面通过电子化采购减少了纸质标书，节约了供应商成本；另一方面，内部公文流转也减少了纸质文件，节约了行政成本。由于电子化系统运行稳定，操作比较方便和人性化，政府采购局定于2009年10月份后实现完全的无纸化办公。

三、西班牙中央政府采购电子化系统管理运维情况

西班牙政府采购局下设信息部负责电子化采购系统的运行维护。政府采购电子化系统设计和开发开始于2000年，于2002年成功投入运行，至今仍然在不断升级和增加新功能。政府采购电子化系统的技术架构主要采用了JSP和.Net框架，相对成本较低。电子化系统开发投资约100万欧元（合人民币1000万元左右），系统维护主要采用外包方式，每年维护费用为30欧元（合人民币300万元左右）。

四、启示

通过与西班牙中央政府采购同行进行交流，我们有如下体会：

（一）要加快制度建设，建设统一标准。欧盟陆续出台了针对电子化采购的一系列指令。我国至今还未出台指导电子化采购的相关法律法规，也没有颁布政府采购电子化系统建设和应用方面的国家标准。虽然个别法规涉及电子化采购，但法规规定相对滞后，科学性、可操作性较差。集中采购机构在摸索中前进，对电子化采购方式存在或多或少的顾虑，走了不少弯路。比如，由于缺乏统一的法律依据，试行电子化招标投标的部门和地区自行制订了流程和规定，不仅增加集中采购机构重复工作量，还导致数据不统一，科学性、规范性有待提高，重复工作量大，用户无所适从等问题。西班牙政府采购局使用了统一的编码体系，所有商品均有了统一的身份标识，这样即方便了招投标管理，又容易实现市场价格比较，有利于实现对政府采购执行的有效市场监管。

（二）提高信息化规划水平，加强共享协调。西班牙的政府采购相关信息包括供应商信用等均由国家有关部门统一管理和提供，极大地提高了政府采购相关信息的科学性和准确性。比如，西班牙经济和财务部设立专门的供应商评价司，对政府采购供应商进行年度商务和技术评价。在政府采购局评标时，评委可直接获取供应商资信情况。由于我国各地区和部门信息化发展水平参差不齐、发展阶段不一，出现的信息共享机制不畅、信息孤岛等问题，已经成为目前阻碍我国电子化采购发展的障碍。政府采购活动过程中，监管部门、采购人和集中采购机构等部门难以实时自动获取供应商真实、准确、动态的资质信息、产品信息和知识产权等信息。由于政府采购涉及的部门较多，数据共享比较困难，不利于加强监管。目前我国已认识到信息共享的重要性和信息孤岛的严重性，正在加快政府信息资源开发和利用的步伐。根据《2009年中国电子政务发展报告》，我国政府信息资源目录体系和交换体系等基础性工作取得了较大进展。国家拟定了《政务信息资源目录体系（征求意见稿）》与《政务信息资源交换体系（征求意见稿）》等23项体系标准，并在全国范围内征求意见。在天津、上海、北京、内蒙古等地开展了试点工作。建议国家加快建设统一的全国性政府信息资源中心，为政府采购各相关单位提供统一的基础性服务，促进了跨部门信息资源共享和利用，将使政府采购电子化系统的数据交换越来越方便，也使建设全流程、实时、动态、准确的政府采购平台成为可能。

（三）明确电子化平台建设指导思想，逐步推进全国统一平台建设。《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）指出要建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，逐步实现政府采购业务交易信息共享和全流程电子化操作。我们认为：全国统一电子化政府采购平台可以在最大限度上消除当前政府采购信息孤岛，整合资源，高度信息共享。通过电子化平台，监管部门可以加强监督管理，执行部门可以协同合作，用户可以降低采购成本、提高采购效率、保证采购质量，同时，还对防止重复建设，规范市场行为，完善市场经济诚信体系建设，更好地发挥政府采购的政策功能有重要意义。建设全国统一的、标准的、先进的政府采购电子化平台是必由之路。我们也看到欧盟地域、人口和我国相似，但并没有建设统一操作的大平台，而是制订统一的标准和规范，由各国自行建设适合自己情况的电子化采购平台，并要求所有成员将采购信息集中发布到欧盟门户网站。这是非常务实和可行的做法。目前我国地区、部门和行业发展不均衡，电子化采购平台的定位、目标和职责尚不清楚,监管的权限职能和执行的权限职能也尚未厘清。我国政府采购制度以管采分离为重要原则，明晰各方职责定位、理顺管采关系，是政府采购体制建设的重要目标。监管与执行纳入一个平台运行或者由一个部门建设运维不符合管采分离原则。统一的电子化平台必须建立在权责明确、职能清晰的运行机制基础上，采用标准化的流程、界面、编码等工具，根据规定的职能和岗位特点，分级次、分地区使用和维护，实现个性化、分布式处理的功能。

（四）要加强政府采购电子化系统的安全设计，加快应用电子签名技术。西班牙的政府采购系统使用了SSL和电子签名等安全技术。为保障电子化交易的信息安全、用户操作可靠，电子签名技术必不可少。Daniel副局长亲自手拿具有电子签名的加密锁为我们现场演示审批业务，对自己的系统安全性很有信心。目前我们虽然已初步应用了电子签名技术，但大部分用户仍然没有使用具有电子签名功能的加密锁，也还没有更为深入和全面的应用。在电子化采购实施中，推广电子签名等安全手段是一项紧迫的任务。今后我们要尽快加大电子签名技术推广力度。一方面要提高用户信息安全意识，另一方面要加大宣传，积极鼓励采购人和供应商主动使用电子签名技术。

（五）要加大推进实施电子化采购的力度，积极实践政策功能。政府采购工作是一项政策性很强的工作，尤其是保护环境、节约成本进行无纸化办公更为世界各国政策所大力倡导。作为政府采购的执行部门更应该以身作则，积极开展电子化招投标和无纸化办公，减少社会成本和行政成本，杜绝办公用品的浪费。按照欧盟要求，包括西班牙在内的所有欧盟成员在2010年前，必须对100%的政府采购交易实行全流程电子化采购操作，50%以上的项目实行电子化采购监管。西班牙政府采购局已强制性要求在今年10月份开始进行完全采用无纸化办公，一方面节约了成本，另一方面提升了政府采购形象。