论政府集中采购机构与招标代理机构的区别与作用

刘清恩（长春政府采购中心）

　　政府采购是一项伟大的不断发展的事业。在西方发达国家已有 200 年的历史，在我国只有短短几年时间，但却取得了非常明显的成效， 2004 年全国政府采购规模突破 2000 亿元。节约财政资金数百亿元。全国集中采购规模占总采购规模的 60%, 其中地方集中采购规模占地方总采购规模的 70% （我市集中采购规模占总采购规模大约 50% ），这种格局基本上确定了集中采购在现阶段作为政府采购主要形式的地位。另外，全国各省市的政府采购规模都在不断增长，采购范围在不断扩大，很多省市已把交通和市政建设、土建工程、财政支农项目、农发项目建设、农村中小学危房改造、中小学课本和学生被褥、救济粮和良种购买等实行政府集中采购。政府集中采购越来越发挥着重要作用。
　　一、 提高政府集中采购工作重要性的认识，充分发挥政府集中采购机构的作用 
　　党中央国务院非常重视政府采购工作，温家宝总理在今年 2 月召开的国务院第三次廉政工作会议上指出： 要扩大政府采购的范围和规模，在国家机关、事业单位和团体组织，逐步全面实行政府采购制度 ；国务委员兼国务院秘书长华建敏在 2004 年中央国家机关集中采购工作会议上，用一整章节来论述充分发挥政府集中采购的重要作用，他说： 长期以来的分散采购方式，缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，形不成规模效益，也容易滋生腐败。而集中采购可以有效弥补分散采购的缺陷，通过集中招标，可以减少采购次数，降低采购成本；采购事务集中，透明度高，方便监督，降低监督成本；集中使用采购资金，可以获得规模效益，有利于实施国家有关政府采购的政策目标。因此，加大政府集中采购工作力度，是解决政府采购工作中存在的一些突出问题的有效途径 。作为依法承担这项功能的政府集中采购机构，更是备受各界关注。目前，很多人对这一新生机构还不了解，甚至有人把政府集中采购机构等同于社会中介机构，这是一个很大的误区。实际上集中采购机构与中介机构有着本质的区别。华建敏在 2004 年中央国家机关集中采购工作会议上指出： 政府集中采购机构是由各级政府批准设立的政府集中采购的执行机构，其非营利事业法人性质、法定的价值取向、比较健全的监督管理机制等，决定了他与社会中介代理机构有着本质的区别。 通过以上有关法律文件和国家有关领导人的指示，我们知道集中采购机构不是社会中介机构。所以，提高对集中采购工作重要性的认识，充分发挥集中采购机构的作用，是解决政府采购中一些突出问题的有效途径。
　　•  政府集中采购机构与招标代理机构的区别
　　（一）目的不同
　　《政府采购法》规定： 集中采购机构是非盈利性事业法人 。该机构的人员工资是国家开支，所说的吃皇粮，它的运行和从事集中采购活动的费用都由财政承担，不需要在招投标活动中收取各种费用来维持。它的工作性质是为党政机关服务，不以营利为目的。目前长春市政府采购中心在承担采购计划招标时不收取任何费用。招标文件都是免费发放了。这就决定了该机构在招投标活动中不受任何采购人和供应商左右，为供应商创造一个公开竞争的平台。容易在采购活动中做到公开、公平、公正。而招标代理机构是社会中介机构，是非生产经营性企业法人，它作为一个市场经济条件下的理性经纪人，追求利润最大化是其根本目的。由于收取采购人招标代理费，对于采购人不合理的要求很难公正处理，很难像政府集中采购机构那样，处理好经济效益和社会效益的关系，公平、公正地对待所用供应商。
　　（二）属性不同
　　政府集中采购机构是各级政府依据《中华人民共和国政府采购法》的规定成立的，负责本级政府机关、事业单位和社会团体纳入集中采购目录项目采购的非营利性事业单位。政府采购活动是政府行政职能的延伸，政府集中采购机构实际上是一种准行政组织，即行政性事业单位，它不具备国家行政机关性质，但实际上是经政府设立和授权，承担着一定行政管理职责的机构。国外的政府集中采购机构属于政府行为。中央国家机关政府采购中心是 2003 年 1 月由中编办批准成立的中央国家机关政府集中采购执行机构，是经注册的独立事业法人。经国家人事部、财政部和中编办批准，中央国家机关采购中心列入 依照公务员管理范围， 这就是说中央国家机关采购中心虽然是事业单位，但其基本管理制度与国家公务员并无原则区别。
　　在《中介服务收费管理办法》中对社会中介代理机构的定义，是指 依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公正性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构 。《招投标法释义》中指出：从性质上说，招标代理机构既不是一级行政机关，也不是从事生产经营的企业，而属于社会中介组织，社会中介组织，是指那些本身不从事生产经营和商品流通活动，而专门为从事生产和商品流通的市场主体提供各种服务的组织。其中大部分是盈利性质的企业单位、法人实体，独立经营、自负盈亏、自我发展、自担风险。招标代理机构不具备准行政组织的属性。从法律角度来说，政府集中采购执行机构是事业法人，而社会中介代理机构是非生产经营的企业法人，二者法律基础完全不同，不能同日而语。
　　（三）职能不同 
　　国办发（ 2003 ） 74 号文件《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府制度改革意见的通知》，对集中采购机构的职能作出明确规定： 集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责集中采购业务人员培训 。集中采购机构的采购活动，不仅仅是招标，还包括采购计划的落实、组织招标、制定采购操作规程、集中采购人员培训、催促合同履约、采购效益评估分析等。这些职能是一个有机的整体，环环相扣不能分开，哪一个环节做得不好都影响整个招标结果。而招标代理机构则不具备这些职能，它和采购人之间是一种单纯的民事主体关系，委托代理行为是建立在完全平等自愿基础上的，它只需在委托代理人的授权范围内，以代理人的身份办理招标业务，是通过民事合同来约定双方权利和义务；《政府采购法》规定： 采购人采购纳入集中采购目录中的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购 这是具有法律强制性的，采购人没有选择权，不能擅自将纳入集中采购目录的项目委托社会中介机构办理，任何单位或个人都不能以特殊要求为由规避集中采购而由社会招标代理机构采购，否则属于违法行为。华建敏在 2004 年中央国家机关集中采购工作会议上说：据我了解，有的部门将纳入集中采购目录的项目，委托社会中介代理机构进行采购，不惜花费高额的代理费用，这既不符合国务院的有关规定，也浪费了财政资金，应当坚决纠正。
　　（四） 作用不同
　　国办发（ 2003 ） 74 号进一步强调集中采购的地位和重要作用，要求各级政府 要充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用 。政府集中采购是深化财政支出体制改革的组成部分，它能够有效规范采购行为，防止腐败，提高采购资金使用效益，有效地实现国家宏观调控目标，其意义十分深远重大。特别是现在，美国和欧盟一再要求我国兑现入世承诺，尽快开放政府采购市场。这就使得政府集中采购的作用更加重要。《政府采购法》规定，设区的市、自治州以上人民政府要设立集中采购机构，由该机构办理集中采购事宜，服务对象是本级机关、事业单位和社会团体组织。他的设立为政府采购制度改革提供了组织保障。而社会中介代理机构面向社会上各类市场主体，更多的是为企业和个人提供代理服务。行为准则是参与市场活动，遵守市场活动基本原则。可见社会招标代理机构不具备政府集中采购机构的功能和作用，二者差别明显。
　　（五）价值取向不同
　　政府集中采购机构在财政体制改革中发挥着重要作用，长春市政府集中采购六年 采购规模累计达到 149778 万元，节约资金 23487 万元，有力推动了政府采购事业的健康发展，把政府采购的阳光洒满了春城。该中心在实施政府采购招投标活动中不收取任何费用。而招标代理机构在委托人做业务时按国家有关规定收取各种费用。以采购 1000 万元工程项目为例，采购人和供应商需额外花费如下费用：交招标公司代理服务费： 65500 元；交工程造价咨询公司的标底制作费 42000 元；交建委交易中心服务费 12000 元和招标公告费 800 元；供应商交招标代理公司购买标书费 1000 元，共计 121300 元。羊毛出在羊身上，这笔钱无论是采购人出还是供应商出，最后都得财政出，因为供应商不可能做亏本的买卖。 所以政府集中采购机构和招标代理机构在价值取向上是截然不同的，一个是以为政府机关服务为目的，一个是以盈利为目的。
　　二、政府集中采购机构的主要作用
　　•  有利于充分发挥规模效益
　　采购规模是检验《政府采购法》实施效果的重要标志。政府采购宏观调控功能的实现，财政资金节约率的提高都要以一定的规模为基础。有规模才能有效益，规模上不去，政府采购制度的优越性就不能充分发挥。集中采购机构作为政府采购的主要组织形式，更有利于实现采购的规模效益。政府集中采购机构可以将各部门采购需求会总整合，制定统一采购方案，化零为整，集中批量采购，减少采购数量，降低采购成本，提高财政资金使用效益。
　　•  有利于发挥政府采购的政策功能 
　　政府集中使用财政性资金采购，有利于国家宏观调控目标的实现。可以利用政府集中采购的优势，发挥政策功能，例如，加大节能和环保产品集中采购的力度；优先采购国产软件，扶持国内软件产业的发展；扶持地方中小企业发展；在汽车采购中，坚持排气量和价格标准，坚持购买国产汽车等。就长春市的政府集中采购而言，可以向制定扶持中小企业发展，坚持购买一汽轿车等政策。
　　•  有利于政府机关的廉政建设
　　实行集中采购，将原来的多个部门分别实施的采购性为集中由一个专门机构统一组织实施。监督部门只需对集中采购机构实行监督，就可以有效地实现对政府采购行为监控的目的。监督对象相对集中，可以通过公开透明的采购程序、严格有效的监督管理机制和约束制衡机制，有效地规范采购行为，抑制政府采购活动中的腐败现象发生。我国每年公共部门的消费支出占社会总消费比例非常大，如果没有有效的制度规范和监督制约机制，由于信息的不对称和公共权力委托代理失灵，寻租行为在所难免。正如市长祝业精曾说过，在政府采购问题上监督多家有困难，但是集中监督一家就容易多了。由此可见，政府集中采购一方面可以促进政府机关的廉政建设，抑制腐败；另一方面可以大大节约监督成本，有效提高监督效率。
　　•  招标代理机构的作用
　　《中华人民共和国招标投标法》第十三条规定： 招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介机构 。它的作用主要是独立于政府和企业之外，为市场主体提供招标服务的专业机构。在政府集中采购活动中起辅助作用，同时在招标人和投标人之间起桥梁作用，是政府管理招标人招标行为的纽带。