美国联邦政府采购中BPA的应用及启示
发表于200811月26日和12月3日《中国财经报》
国管局办公室法规与调研处处长 徐进

      美国《联邦采购条例》规定，除国防部和能源部外，其他联邦机构所需货物或服务必须通过联邦总务署采购，或经其授权后自行采购。联邦总务署的年采购量约为660亿美元，为节省政府开支，提高行政效率，它在联邦机构中推行了一系列采购策略，“一揽子采购协议”（Blanket Purchase Agreement，BPA）是其中重要手段之一。
      一、BPA的特点和优势
     联邦总务署通过实施GSA Schedules 计划，与众多供应商建立长期合同关系，为联邦机构提供采购服务。联邦机构为了满足预期重复性采购需要，与GSA Schedules伙伴供应商通过开设“信用账户”建立BPA，将预期发生的零星采购集合在一个采购协议中，确定采购品目、预计数量、价格折扣、订购程序和送货方式等，然后逐笔实施采购。BPA的特点和优势主要表现在：
      （一）价格优惠。首先，BPA将零星采购集约为大宗采购，实现了规模效应，迫使供应商压低报价。在执行过程中，不论单笔采购量多少，采购人都可以获得“打包”采购价格折扣，供应商给予这种价格优惠既是履约需要，也是为了赢得潜在的后续订单。其次，《联邦采购条例》鼓励采购人就同类货物或服务与两个以上的供应商共建BPA，以扩大竞争，争取更多优惠。第三，当采购累计超过预计总量时，采购人可以要求供应商作出更大的价格让步。第四，执行过程中，如果市场上出现更低价格的同类货物或服务，采购人有权要求供应商降价。第五，采购人对BPA执行情况进行年度评价时，可以根据市场变化等因素提出进一步降低价格的要求。
      （二）程序简化。由于BPA签约供应商都是GSA Schedules的合作伙伴，因此GSA Schedules中既有交易条款在建立BPA时不再重商。同时，不论是采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判还是其他采购方式，都有严格的程序，如果采购同类项目重复这些程序，既繁琐又耗费时间和财力。BPA实现了“一次协议，分次执行”，它在建立时就通过法定采购方式确定货物或服务的价格和执行方式，以后每一笔采购时不再协商，从而提高了采购效率。
      （三）操作成本低。BPA将多次需求集中到一次协议中，不仅可以降低查询货源、询价议价、招标投标、协商谈判、文件起草等成本，减少重复性的单个订购、支付和结算，节省运行时间，而且节约了合同管理成本。
      （四）采购效能高。一是联邦机构有大宗订购需求时，可以合理安排预算支出和采购进度计划，使一定的购买力发挥最大效用；二是联邦机构签订BPA后，其各地分支机构都可以适用并直接用GSA Schedules合同订购，这既减轻了分支机构的采购负担，又提高了政府采购的集中度；三是为获得更多价格优惠，多个联邦机构可以联合签订一份BPA，从而提高联邦政府整体采购效能。
      二、BPA的建立和运行
      采购人可以与一个供应商签订单一BPA，也可以与多个供应商建立复合BPA。《联邦采购条例》对BPA的建立的条件、程序和主要内容等作了规定。
      （一）建立的条件。一是经常性采购的货物和服务的项目很多，但具体的项目、数量和送货要求不能预知或有可能变化；二是位于同一地区的联邦机构或项目有采购需求，但没有或没有必要另外申请采购权；三是为了避免重复性地大量开具采购订单；四是拟采购的货物或服务没有与其他供应商签订过定点采购合同。
     （二）选择供应商。在决定建立BPA后，联邦机构的采购官应明确单件或一组商品采购的限额，或准许供应商提供无限额的货物或服务。在选择供应商时，应优先考虑在以前合作中表现突出、一直保持较低价格、在简单采购门槛线以下提供过大量货物或服务的供应商。供应商必须承诺：保证最大幅度价格折扣，记录采购活动情况，定期结算，积极合作。
     （三）必备条款。一是采购频率、预计采购量、发货清单开具、价格折扣、送货时间和目的地等，复合BPA需说明订购的具体程序；二是如果采购方提出要求，供应商必须用通用术语对拟提供的货物和服务进行描述；三是声明政府只对BPA下经授权的采购负责；四是每一笔采购的限定金额；五是受权采购的官员（姓名或职位）及其开支权限；六是要求货物标签上应注明供应商、BPA序号、购货日期、送货日期、采购编号、具体项目、质量等级等信息。
     （四）订购。如果是单一BPA，联邦机构可以直接向供应商订购货物或服务，不必再与其他供应商的产品和服务作比较。因为在BPA建立时，采购人就已经认可了这是最佳价值选择。在复合BPA下，如果拟订购的货物或服务超过最低采购限额，必须向一定数量的供应商提交对货物的要求；如果是按小时计算工作量的服务合同，采购人应提交对所需服务的描述及评价标准，订单必须依此确定具体价格。当供应商反馈供应方案后，采购人对其进行比较并择优订购。每一单项采购金额不得超过简单采购门槛线。
     （五）评价。采购人应至少每年对BPA执行情况进行一次抽样评价，以决定：该BPA建立的GSA Schedules下的合同是否仍然有效；该BPA是否仍然代表最佳价值；如果累计采购量超过了协议中预计的总量，如何申请进一步的价格优惠；根据市场形势、供应来源的变化和其他相关因素，是否有必要对BPA进行修改或创建新的BPA。
      三、启示
     美国联邦政府的BPA策略不论是在利用市场机制提高采购效益层面，还是在强化集中采购、提高政府运行效能层面，都取得了良好成效。结合我国政府采购工作现状，我们可以从以下几个方面作出思考和研究。
      （一）创新采购方式，提高采购集中度。从体制设计和执行情况看，美国政府采购集中度非常高，这一方面源于联邦法规确立的高度集中的采购体制，一方面源于科学的采购机制和灵活多样的采购策略。在美国，建立BPA并不是强制性的，但联邦机构都十分乐意借助GSA Schedules平台建立BPA，这一是因为BPA具有先天优势，可以降低管理成本并获得优惠价格；二是因为联邦总务署掌控了丰富可靠的采购资源，通过它采购，比自行采购更加优惠、便捷，就连具有自主采购权的国防部也有很多项目是委托联邦总务署采购的。相比之下，我国政府集中采购机构的采购额的39%（2006年），集中度非常低。要提高政府采购集中度，充分发挥政府采购的政策功能，一方面要完善政府采购体制，坚持一级政府只设一个采购中心，一方面要逐步扩大政府集中采购目录范围。同时，还要积极创新采购方式，用质优价廉、便捷可靠的服务吸引各部门参加集中采购。
      （二）丰富采购手段，推行一揽子采购。在美国，通过BPA或其他IDIQ合同等方式采购的合同额约占80%，而我国政府采购明显低于这个水平，如中央国家机关政府采购中心类似合同额不足总量的30%。目前，我国类似的采购方式主要是定点采购和协议供货，这比起“一单一做”方式的效率和效益都要高，但与BPA相比，也有一些不足和不同之处：一是定点采购或协议供货是针对某一种采购需求，通过公开招标等方式确定中标供应商，而美国联邦总务署的GSA Schedules囊括了政府所需各种货物和服务的签约供应商，它只需要对这个供应商库进行分类管理，不需要每次单独组织招标，联邦机构建立BPA时可以任意选择供应商，而且供应商提供的产品和价格也是确定的优惠价，签订BPA时只需要商洽进一步的折扣幅度。由于减少了操作环节，采购管理成本明显降低。二是协议供货一般只限定货物或服务的最高价，当采购人发现协议供货价高于市场平均价时，可以申请从其他渠道购买，而BPA中约定的是具体价格，当市场上有更低价时，采购人可以要求供应商降价。三是定点采购和协议供货有效期限较短（一般不超过1年），但涉及采购人的面比较广，而BPA协议期相对较长（一般不超过5年），主要适用于一个或几个部门在较长时间有预期重复性采购需求的情况。我们可以借鉴美国的经验，逐步推行BPA，运用多种采购策略适应不同需求。
      （三）加强基础建设，完善采购平台。除BPA外，美国联邦政府还有许多行之有效的采购策略，如供应商联合、电子采购、采购卡计划等，它们的共同依托都是GSA Schedules。GSA Schedules 计划由多种选择性计划和联邦供应计划组成。通过这个计划，联邦总务署代表联邦政府与供应商建立长期合同关系，为一百多个联邦机构提供1100多万种产品和服务，遍布全球的美国联邦机构可以方便地登录联邦总务署网上采购系统，直接向供应商订购，而不需要与供应商另行洽商，也不需要与联邦总务署签订合同。联邦机构一旦通过GSA Schedules合同订购货物或服务，即生成与GSA Schedules伙伴供应商之间的新合同。目前，我国大多数政府采购中心都建立了供应商和商品信息库，但还存在有待完善之处：首先是参与的供应商相对较少，货物和服务的类别、品种还不是特别丰富；其次是与供应商之间的框架协议中还做不到确定每一种商品的价格，让政府部门随时可以在网上订购。要改变这种状况，一是要做好政府采购系统的顶层设计，使各种采购方式通过共享基础资源信息库而有机地联系起来；二是要改进网络、合同等技术手段，促进采购人、供应商和采购机构之间的信息沟通，为搜集、处理和利用基础信息提供技术支持；三是要加强政策法规建设，强化政府集中采购的制度保障。