李宝荣局长在2016年6月3日在中央国家机关政府集中采购工作会上指出，“政府采购工作连接着政府需求与市场供给。政策功能的定位和实现程度能把市场和社会的需求传递给企业和行业，促进有效供给，也能在需求侧发挥传导效应，为供给侧改革提供方向和支撑”，并对国采中心提出实现政府采购政策功能的基本要求。为落实李局长讲话精神，学习借鉴国外政府采购政策功能的先进经验，10月9日至21日，由国管局牵头，外交部、教育部、商务部、旅游局、社科院、气象局、外专局8个部门的25名同志组成政府采购培训团，赴德国进行了为期14天的培训。期间共安排课堂授课5次，拜访座谈6次。培训团走访了联邦政府内务部采购局、联邦政府经济能源部、科隆市政府内务服务局、勃兰登堡州政府采购中心等单位，与官员和学者进行了座谈，对德国政府采购政策功能的发挥机制、评估、监督等方面进行了深入了解。

一、德国落实政府采购政策功能的经验

德国联邦、州、地区三级政府依据宪法行使自治权。其政府采购的机构设置、监督管理和职能划分也按照三级政府分级进行。经济能源部负责政府采购政策法规的制定，财政部负责政府采购预算和采购资金支付管理，内政部负责联邦本级政府采购的具体实施，各州和地方政府内务局负责本地区政府采购活动的具体开展，各级审计部门负责对政府采购资金使用进行审计监督。与我国相比，采购主体包括政府部门等公共机构外，还包括军队和国有企业，其应采尽采的力度较大。2015年德国政府采购的规模高达3500亿欧元，占GDP的12％，占财政总支出的1/2。

（一）完备的法律体系保障。在遵守欧盟基础条约和公共指令的前提下，德国以《反限制竞争法》为基础，以《合同授予法》为主体，以《货物及服务招标与合同条例》《建筑招标与合同条例》等为细则，形成了较完备的采购法律体系，法律发挥对于发挥政府采购的政策功能有着清晰明确的规定。

作为德国政府采购领域的基础性法律，《反限制竞争法》第四篇“公共采购部分”第一章第一条即明确规定了政府采购的一般原则，包括照顾中小企业原则、非歧视性原则、最经济中标原则等。这些原则要求中小企业利益应在公共项目招标中得到优先照顾，政府采购项目应按专业领域或项目规模进行拆分招标。其中，专业领域的分包标准以行业标准手册为指导，保证客观性和实操性；而按照项目规模的分包则由采购机构最终确定，同时接受审计机构、议会的监督。这些措施使德国的政府采购中95%以上的项目要进行分包，项目分包成为常态，而因为技术、经济等客观原因导致不能分包的项目成为例外。采购机构有权利对供应商的分包中标数额上限作出规定，以此限制企业的垄断行为，降低政府采购项目的入围门槛，保证中小企业可以获取稳定的政府采购市场份额。

政治原则和社会原则明确了扶持弱势群体，促进社会发展的相关措施，主要包括：一是保障低收入群体收入。欧盟、联邦及各州采购法律均对政府采购严格执行社会最低工资标准提出了要求，如北威州定价和采购法规定，采购特定最低工资标准为8.85欧元/小时，相对应的社会普遍最低工资标准为8.50欧元/小时。二是扶持弱势群体。德国法律对于在政府采购中促进妇女事业发展、照顾残疾人等也有相关规定，例如对于参与一定限额以上政府采购项目（预算150000欧元以上的建筑工程项目、50000欧元以上的其它项目）的企业需要有促进妇女事业与家庭平衡的措施（如提供半职工作岗位）。三是推进绿色采购。德国政府采购法律体系将推进绿色采购、节能环保、可持续发展作为一条明确的政策引导。《货物及服务招标与合同条例》要求严格按照环保标准执行，政府机构应使用再生纸、低能耗、无噪音等节能环保产品；《建筑招标与合同条例》则规定政府工程必须符合环境标准并优先采购节能环保产品和材料；相关环保标签信息及其标准都可以从政府网站获得；在地方法律法规层面，则对绿色环保、可持续发展有更进一步的规范。

（二）官方强力推动。德国政府在推动绿色采购等方面发挥着表率作用，政府及其他公共机构，在工作计划的制定、工程建设、物品采购、使用管理、废旧物资的回收利用等方面都以循环经济、环境友好为准则，促进可持续发展。德国联邦环境署作为负责环境、自然保护以及核安全等方面事务的政府机构，其主要工作任务是落实联邦政府的环境政策，是绿色采购的先导者和推进者。柏林市政府2012年出台了有利于环境保护的政府采购配套措施，明确了政府采购禁止准入的负面产品清单，涉及30个品目，其中包括由核电厂提供的电能（德国国内对于核能的清洁性和安全性持否定态度，政府计划于2022年前关闭所有核电站）、由天然木材加工生产的纸张、办公家具等，同时还规定了达到环保标准的34类产品品目及相应技术标准，成为政府采购的正面清单。通过以上措施，柏林市公共采购85%以上的产品达到最低环保标准。此外，在工程招标过程中，将建筑物的施工、使用、维护成本乃至报废后的垃圾处理成本纳入采购成本计算体系，实现全生命周期成本计算，以此在德国乃至全欧盟范围内推广被动式房屋（近零能耗建筑）技术标准。如经济能源部办公楼在仅增加6%-10%建筑成本的基础上，使用过程中实现了70%的能源消耗降低。

除去通过立法实现政府采购项目分包之外，德国政府还通过形式多样的手段在政府采购中扶持中小企业，鼓励创新发展。一是为中小企业提供金融支持。实行贴息政策，通过各类金融机构向中小企业提供融资服务，政府向为中小企业提供贷款的银行提供利息补贴（一般为2%-3%）；政府出资建立信用保证协会、中小企业发展基金，为中小企业贷款提供信用担保、资金支持，解决中小企业融资困难。二是提供全方位服务。德国政府设立专门部门落实对中小企业的优惠政策，并建立年度汇报和评估制度，确保对中小企业的扶持落到实处。自2016年4月起，专门设定了促进创新的招标程序降低企业的研发费用，只要企业提供合理详尽的研发方案，政府将以招标形式对那些真正能够提供创新产品的企业给予补贴，降低其研发成本和风险。

（三）成熟的社会公众认知。在德国，绿色环保、科技创新等理念融入每个公民的生活，德国人严谨细致的“工匠精神”更是为人称道。政府采购作为一个有力的推手不断发挥推进绿色环保、扶持中小企业、激发创新活力、促进社会发展等政策功能也成为社会的普遍共识。在环保技术领域，由社会团体发起推广的“蓝色天使”计划（旨在通过技术革新，为消费者选择提供精确信息并为生产有利于环境保护的产品提供经济鼓励，减少环境污染）被广泛接受并得到政府的认可，成为政府采购领域的主要认证；在创新领域，德国人均专利数量在全球排名第四，在全球创新能力调查中，德国名列前茅；德国制造是高品质的代名词，工业4.0进一步确立了德国在制造业中的领导地位。这些成绩为德国政府采购政策功能的发挥提供了肥沃土壤。

二、我国落实政府采购政策功能的主要问题

（一）对政府采购政策功能重视不够。德国等欧盟国家一直将政府采购视为实施公共政策的重要手段。其政策功能主要包括预防腐败、扶持自主创新、扶持中小企业、扶持不发达地区等方面。在我国，政府采购政策功能在经济社会发展中未凸显出应有的价值和作用，采购各方对政策功能认识不一：一是监管部门对政府采购中发挥政策功能要求不严；二是采购人受制于预算约束和人力物力，只看重政府采购满足日常政务活动目标，无力兼顾政策功能；三是集采机构往往将节支作为主要绩效考评指标,在推行政策功能上缺乏强有力的落实措施；四是供应商对政策功能诉求不一，国外供应商强调以实力说话，反对引入政策功能，国内厂商希望政府采购发挥引导产业结构调整的作用，中小企业关注扶持中小企业的具体举措，对绿色采购、扶持弱势群体等则缺乏应有的共识和政策保障。

（二）部分政策功能存在实践冲突。现行的政府采购政策功能缺乏整体性框架体系设计，部分政策存在碎片化、功能交叉、协同性差、主体不清等问题，导致了实践冲突。如目前节能环保领域，国内产品不具有竞争优势。部分自主研发产品尚未进入节能环保清单，若强制采购清单内产品，必然把这部分产品排除在外。此外，支持科技创新、节能环保的政策功能不同程度的与扶持不发达地区、中小微企业存在冲突。

    （三）政策功能的落实缺少配套措施。政策的清晰明确是工作开展的前提，但目前的政府采购政策功能缺乏落实的具体操作机制。一是《节能产品政府采购清单》和《环境标志产品政府采购清单》（下简称“清单”）透明度和公开性不足。德国节能环保采购以最低环保标准为依据，我国清单发布的是具体型号的产品。由于清单对采购过程具有强制性和约束力，但因形成过程不透明，清单中产品与市场不匹配，给采购执行和政策落实带来困难。如清单中的电视机近七成型号在市场上不可比、不可买，采购人只能通过厂商单独渠道购买，难以实现财政资金的节约，也无法实现节能产品的市场普及。二是对民族品牌缺乏有力扶持。《政府采购进口产品管理办法》规定：进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。但实践中，很多产品是中外合作生产，未充分实现政府采购支持民族产业发展的政策功能。2015年中央国家机关政府采购中心统计显示，国产软件采购量在软件采购总金额中的占比不足1/3，销售额前10名的软件产品中，国产软件仅金山WPS Office在列；汽车采购方面，国产自主品牌的采购占比由2012年的17.37%上升到2016年的59.86%，但自主品牌的采购量主要集中在大中型客车上（如宇通、厦门金龙、苏州金龙），而红旗、荣威和奔腾和等国产自主品牌轿车全年销售量占总采购量的比重仅有6%。对民族产业的扶持任重道远。三是对中小微企业和不发达地区的扶持缺少具体措施。我国目前对中小微企业扶持的主要措施为价格优惠，但实践中评委会对中小企业的认定存在疑虑，由于企业人员的流动性和社保空白，确切认定人员规模和企业规模存在困难。对不发达地区的扶持也主要通过财政、税收、转移支付等宏观政策实现，政府采购领域还没有预留份额、定向采购等具体措施。根据2015年国采中心统计，不发达地区企业承担的采购份额仅占中央部门集中采购总规模的6.4%。四是监管环节缺乏相应保障措施。目前仍缺乏与政府采购政策功能落实相适应的预算管理制度、检查监督制度、检验政策功能效果的科学评价制度、政策功能分类汇总的统计制度等，采购计划与预算编制、支付进度与政策功能的绩效评估并未严密结合，对政府采购中不执行政策功能的行为惩戒不力。

三、充分发挥我国政府采购政策功能的对策建议

（一）完善法律体系，强化监督评估。应制定购买本国产品、扶持中小企业、扶持落后地区企业发展的专项法律法规，以相应的实施办法，规范政府采购工作，真正构建落实政府采购政策功能的法律实施体系。对牵涉到国家安全方面的采购还应设定例外条款。

应加强预算计划管理和申报审核监管，设定国家高新技术产品的强制购买比例，对淘汰行业、高耗能、高污染领域产品设定负面清单。通过清晰明确的规则设定、有效的考评机制和完善的监督惩罚机制，保证政府采购政策功能落到实处。

（二）加强政策协调，凝聚社会共识。德国国民强烈的国货意识和环保意识深入人心。公众的认知和接受程度，直接影响着全社会技术创新和节能环保的进步。这一理念需要在民众中潜移默化，政府应加强引导灌输。一是政策引导。工商、税务、金融部门形成共识、简化程序、缩短时限，为民族企业、中小微企业参与政府采购市场提供便捷服务；跟进财政转移支付进度，为扶持不发达地区企业预留采购份额，促进地区间均衡发展等。二是市场引导。科学、准确、公正地发布市场信息，特别是处罚纠正人为抬高进口商品、故意贬低国产商品的营销做法。三是舆论引导。通过媒体等宣传工具，引导采购人和社会公众正确对待国货，把爱国精神融入对商品的品评和比较之中，形成一种正确的商品购买观。

（三）立足集采工作，细化落实机制

明确定义，扶持本国产品。对本国产品的定义除了考虑产品关税形式和产品的产地，还应关注产品零件的进口比例、知识产权、增加值、注册地、法人或控股法人的国籍等因素，防止进口产品变相成为国货，挤压民族品牌份额。对于政策性突出、特别是涉及国家主权、安全、国防和政府运行的关键性采购,可考虑绝对保护原则,必须采购国货。

多点发力，扶持中小企业。一是完善中小企业认定制度。中小企业是技术创新和产业化中最为活跃的因素，应完善中小企业认定制度，避免政府采购工作中因界定不明无法落实对中小企业的扶持。二是预留份额。可参考德国政府采购给中小企业预留份额、强制分包的做法。同时规定出保护期，超过保护期则取消优惠，建立造血机制，促进企业内生成长。三是评标加分。在政府采购招标文件的评分标准中，充分落实和体现科技型中小微企业产品的优先采购、重大创新项目政府首购、创新技术订购等支持政策。提高给予中小企业、特别是科技型中小企业价格扣除的幅度，合理设置分值比重。在部分高科技或技术含量高的工程、汽车、软件、电脑等产品和服务采购，采购文件需对科技型中小企业产品必须达到的比例作出明确规定，便于实际操作。

改进清单，保证节能环保。增强《环境标志产品政府采购清单》和《节能产品政府采购清单》的操作性和透明度。将清单“列举品牌、列举型号”的方式改为“列举标准”,标准应科学、详细、透明。清单所有产品应保证市场可买、价格可比，坚决避免政府采购专供、特供产品出现。公布清单产品认证标准和认证结果，保证认证科学性和公正性。在规范清单形成过程的基础上细化产品品类。如科学梳理空调产品现行分类，补充基站空调，并依据制冷方式进行细分，以促进先进技术的推广应用。

延伸链条，推进绿色采购。柏林市政府规定必须采购人工林生产的纸张，禁止采购和使用天然林产品。采购活动应体现政府的公共职能，不但要采购“绿色”产品，也要采购“绿色”生产过程。采购方案的设计应体现出对绿色技术的支持，对采购结果的履约检查同样应制定绿色考核标准。家具采购可通过生产线抽检方式保证选材、生产和成品的所有环节均达到环保要求；对采用绿色生产技术的企业加分；对优先采购通用耗材实行奖励，鼓励回收再利用，节约资源。通过政府绿色采购的链条，推动经济增长方式的转变，促进循环经济发展。

扶持不发达地区和少数民族地区发展。一是定向预留。在预算编制时预留一定比例，专门面向不发达地区企业采购。二是价格扣除。对于非专门面向不发达和少数民族地区的项目，在采购文件中对该地区企业给予一定比例的价格扣除，用扣除后的价格参与评审，以提高不发达地区企业产品竞争力。三是履约保障。与该类地区企业签订政府采购合同时，在履约保证金、付款期限、付款方式等方面应给予适当支持。如为不发达地区企业提供采购项目融资担保服务。