直面价格问题 回归政采本质

 2011年12月30日 09:29   来源： 政府采购信息报   作者：高志刚   

http://www.caigou2003.com/theory/discussion/20111230/discussion_226658.html

　　解决价格问题，一靠制定标准，二靠充分竞争，三靠规模效应，核心对策是竞争
　　
　　政府采购制度改革已推进十多年，到了矛盾凸显期。在体制机制、监管执行、规模规范、效率质量等诸多方面，都不同程度地存在需要解决的问题，其中舆论普遍质疑的价格高是最核心、最直观的问题，是各方面问题的综合折射点。政府采购价格高包括两个层面：天价采购（采购高标准、豪华、奢侈产品）和价格虚高（采购价格背离市场行情）。解决政府采购价格问题，一靠制定标准，二靠充分竞争，三靠规模效应，核心对策是竞争。有效竞争、有序竞争、规范竞争，是解决政府采购价格问题的基本法则。
　　
　　竞争是政府采购的核心理念，是政府采购制度的灵魂和基石。

　　十多年的政府采购改革取得了重大成就，政府采购因其公共性和日益增加的透明度而越来越牵动纳税人的神经。另一方面，政府采购价格问题的确客观存在，政府采购只买贵的、不买对的在某些项目上表现得还相当严重，导致媒体频繁曝光，天价在某种程度上已成为社会公众眼中政府采购的一张负面名片。
　　
　　政府采购有两大基本功能，一是规范采购行为，二是节约财政资金，这是政府采购的根基。天价采购频现的问题凸显出，现在我们有时把1+1=2的问题都忘掉了，不会做了，十多年之后我们突然发现自己需要重新回头补上基础课。
　　
　　价格问题绝对不是偶然的、个别的现象，而是政府采购制度改革各方面问题的集中暴露点。比如，某种产品市场价格是一万块钱一个，你一万或者九千买下了一个，你不用过多考虑它规不规范，它这里边没事。但你花了一万二甚至一万五买回来了，这里边八成是有事的。你标书做得再漂亮，操作程序再完美，也难掩它可能有事的本相。所以说价格问题是衡量政府采购的一个重要的、直观的标尺。
　　
　　现在还有不少从业者对此不以为然，认为谈价格问题太微观不显水平，不显高度，不上档次，一张口就是体制机制、政策功能问题。须知，体制机制、政策功能等固然重要，但是价格问题更重要。价格高的背后可能潜藏着规范问题、寻租问题、政府采购队伍的素质问题和政府形象问题，必须予以高度重视。
　　
　　个人认为，所谓的政府采购价格高包括两个层面的问题，第一种叫奢侈采购、豪华采购或天价采购，笔记本普遍几千块钱一台，他非要买个三万、五万的高端顶级配置；第二种是某产品多数人花一万块钱采购的时候，我花一万五去买，这属于价格虚高。这两种问题都存在，都必须解决。
　　
　　解决政府采购高价问题药方很多，在此提几点建议供大家争鸣。概括讲，根治天价采购和价格虚高需要多管齐下、综合治理，一靠制定标准，二靠充分竞争，三靠规模效应。具体对策可分解为以下几方面内容：
　　
　　1、制定采购标准  推行批量采购
　　
　　采购标准的内涵和作用
　　
　　采购标准是一个综合系统，包括预算标准、资产配置标准和技术参数标准等多方面的内容。目前全国性采购标准严重缺失，只有一个公务用车的统一配置标准，在中纪委的大力推动下，原来是排量在2.0升以下，现在是1.8升以下，价格原来是25万元以下，现在是18万元以下，车的标准极其明确。其他产品类别也急需制定标准。
　　
　　2009年，国管局出台了电脑、笔记本、投影机、家具的资产配置标准，主要是金额标准，比如台式机不能突破6000元，但没有硬盘、CPU等细节的技术参数标准。
　　
　　标准的作用有两个方面。第一起到控制作用，这是针对天价采购。有标准后，那些买苹果iTouch4做U盘的、买高价笔记本的、买按摩椅的就都没有了。第二是为归集形成批量采购打下基础，量大优惠是最朴素的经济学命题，这是针对价格虚高。
　　
　　制定参考性标准是可行之路
　　
　　技术参数标准是批量集中采购的前提条件，决定买东西按照一种什么样的标准去攒采购需求。政府采购中心就是一个官方的团购平台。多年以来实际上各级采购中心都是分散采购的，来一单做一单，并没有达成团购的作用，各地采购中心的运作实现的仅仅是采购事务的集中，而批量采购才是真正意义上的集中采购，批量采购代表了政府集中采购的本质内涵。
　　
　　没有技术参数标准怎么攒需求？今年在推行中央单位批量集中采购时，国采中心配合财政部制定了台式机和打印机的参考配置标准，效果很不错。我认为，如果国家有标准，采购中心就执行国家的标准，如果国家没有标准，采购中心也不要等靠要，不要消极观望，完全可以出台参考性标准来引导采购。采购标准是人为制定的，更是一个自然产生的过程。采购中心要发挥主观能动性，在这方面大有可为，有为才能有位。
　　
　　用预采购解决批采效率问题
　　
　　现在有不少人反映，批量采购最突出的问题就是效率太低。衡量采购必须兼顾效率和价格，否则是维系不下去的。客观分析一下，批量采购项目在采购中心停留的时间就需要30天左右，因为有20天的投标期，再加上评标环节，30天这是不能少的。用户申报计划又是一个周期，招标之后用户谈判、签约、送货又是一个周期，三个周期加起来需要两个月左右。
　　
　　采购人买几台电脑要花两个月，说明这个制度设计还需要改进。如何解决这个问题呢？逐步培养采购人的计划意识是一个方面，我们的初步设想是实行预采购制度。就是将招标程序前置，在采购人申报过程中，甚至上报之前，采购中心和监管机构通过预测需求的数量和参数配置，先行招标。这是真正体现政府采购人员专业素质的真功夫。这样做，采购人的采购体验就完全不一样了，从他申报计划到见到产品也就几天、十几天时间，采购周期会缩短2/3，采购人的满意度会大大改善。
　　
　　借鉴各地大宗物资采购经验
　　
　　青岛、厦门对大宗物资如复印纸、文件柜等明确需求数量进行打包采购，其实这和批量采购是一回事。复印纸的中标价每箱139元，比协议供货价200元降低了30%，这就是我们梦寐以求的规模优势！集中采购的正路子在这里，规模优势的体现将使集中采购的路子越走越宽广。
　　
　　还有一个地方搞得很好，重庆。重庆原来也是采购人报年度计划，实践证明不具可操作性。报季度计划、月度计划也很难,最后要求采购人报周计划，下周要买的东西这周报，很容易执行。这样采购中心积累了量，一周就打包采购一次，不是每天都疲于应付，也大大缩短了采购周期。批量虽小，但却是一个历史性飞跃。重庆做法开阔了我们的思路，原来集中采购也可以这样搞。
　　
　　推行批量协议供货
　　
　　批量采购除了效率问题要解决，还有招标周期问题、履约率偏低等问题的困扰。可以考虑采用另外一种做法，它不固定批量采购周期，但固定供货数量。比如一期招标500台电脑，中标供应商取得在一定期限内的供货权，用户需要买的时候就来买，什么时候这500台电脑数额买完了，第二天公布下一期的中标机型和价格，实现无缝衔接，保证兑现对供应商采购数量的承诺，其周期可以掌握在大约2个月左右，太长太短了都不好。这个周期是有弹性的。某地采购中心就是这样做的，这种做法令人拍案叫绝，非常值得借鉴。法律规定合同数量追加不能超过中标金额的10%，这种做法也很好地解决了这个法律问题。同时，批量采购履约率低的问题也迎刃而解，履约率可以接近100%，最高甚至会达到110%。
　　
　　这种方式既非传统意义上的协议供货，也不是批量采购，其兼具了协议供货的效率优势和批量采购的价格优势，实质是批量协议供货，它改变了协议供货无数量采购的局面,是嫁接了批量采购和协议供货两者优良DNA的一种混合模式。
　　
　　这些都是可以有效解决批量采购的周期问题、履约率偏低问题的方法。这些问题解决了，批量采购将表现出所向披靡的旺盛生命力。
　　
　　批量采购的重大意义在于：切断了供应商与采购人之间的利益通道，政治意义不言而喻；将催生和推动预算标准和资产配置标准的生成，体现政府采购实践对预算管理和资产管理的反哺作用；代表了政府采购的发展方向，在政府采购发展史上，具有里程碑作用。因此，从这个角度上说，2011年是真正意义上的政府集中采购元年。
　2、改良协议供货  实施协议竞价
　　
　　有了批量采购，并不是说要取消协议供货。协议供货可能永远灭亡不了。零星且急需的采购，是协议供货的用武之地。前提是协议供货价格虚高问题必须找出药方来解决。
　　
　　长期以来，协议供货价格到底是高是低，采购中心心里往往没底，等到媒体曝光后又极其被动，疲于应付。因此，急需建立一个对市场价格行情的主动发现机制，从而建立起协议供货价格与市场价格的联动机制。概括讲，就是对协议供货的入围产品每30天强制进行一次（或若干次）网上竞价，用网上竞价的均价验证协议供货价格：竞价价格如与协议供货持平，继续执行协议供货；竞价价格如果低于协议供货，以竞价均价刷新协议供货价格。这种方式可简称为协议竞价，就是把网上竞价和协议供货的优良基因，即协议供货的效率优势和网上竞价的竞争优势相嫁接。
　　
　　控制和防范协议供货产品价格虚高，还应当注意要采购市场畅销的标准产品和标准服务，不再采购五年免费保修这类贵族服务，同时将那些所谓特供、特配机型，与市场难以比对价格的机型从入围机型中删除。
　　
　　对于协议竞价，我在2010年12月20日《政府采购信息报》理论版发表了《协议竞价 根治价格虚高新路径》一文，进行了比较充分的讨论。在此再补充探讨一些问题：
　　
　　慎用第三方价格指数
　　
　　现在不少采购中心委托第三方价格机构进行价格监测和比对，比如中关村价格指数，这是一种有益探索，应该给予肯定，但不能过多地依赖。因为第三方机构的公信力是有限的，这方面中外教训很多；另外其信息也比较滞后（而协议竞价产生的价格行情是实时的）；其价格采样点的分布广泛性也不足，主要是中关村的电子市场，而中关村的市场管理现状令人担忧，政府正在大力整治。另外，其采样点提供的价格数据的真实性也有待验证：商家会给这些价格机构看进货发票吗？能看到生产厂家的出货发票吗？
　　
　　实践证明协议竞价行之有效
　　
　　国采中心近期做了实验，就是把一部分协议供货入围产品通过网上竞价来执行。同品牌同型号的正规产品，原来协议供货最高限价是3万元，网上一竞价，均价2.7万元，最低价可能不到2.5万元，每次竞价平均有10多家供应商参与，实现了充分竞争。协议竞价所取得的价格信息平均比第三方价格调查机构还要低几个百分点，通过协议竞价，完全可以形成我们自己的政府采购价格指数，我们有这个信心。
　　
　　为了扩大竞争面，非协议供货商也可以参与协议竞价，只要能够提供合格的正规产品就行，有效打破了厂家对协议供货价格的控制。然后再用网上竞价的平均价格来验证协议供货价格，平均价格也可以来自把奇高奇低的价格都排除掉以后的密集报价区间。这些做法效果都非常明显。之所以采用均价的概念，是因为我们所从事的政府采购并不追求所谓市场最低价，但价格虚高也是我们要努力根治的。
　　
　　现在已经试验了两个多月。而且整个过程靠技术、靠机制，都是网络运行，基本做到了无人值守，避免了人为因素。接下来将以竞价的均价来调整刷新协议供货价格，相信协议供货价格虚高问题有望得到遏制。这样，协议供货和批量采购双轨制运行，会给广大采购人带来满意的采购体验。
　　
　　改良协议供货评审和机型替换标准
　　
　　协议竞价的推行，将可能对协议供货的招标周期、评审标准、机型替换等方面都带来根本性变化。比如在协议供货的评审标准方面，原来的标准较复杂，看起来也挺科学挺严谨，但一个不争的事实是，有的产品以高于市场价投标，也能堂而皇之地中标，这就说明原来的评审标准确实有问题。因此协议供货的入围就应该以低于市场价或与市场价持平为标准，凡承诺产品价格低于市场价格的均有资格入围，没有必要再按固定比例进行淘汰（或降低淘汰率）。评委会可以将主要精力集中在设备选型上，即考量投标机型对政府用户的适用性方面，将那些非标的特配机型、时髦消费类机型进行甄别淘汰，而价格主要靠协议执行过程中的竞价机制产生，每30天动态调整。协议供货有望从此甩掉价格脱离市场、价格虚高的帽子。同时，招标周期可以大幅度延长、机型替换可以常态化（价格低于或与市场持平即可允许替换）。
　　
　　总之，解决协议供货价格虚高问题最终还是要从政府采购的核心精神入手。充分竞争是政府采购制度的灵魂和基石，是政府采购永恒的主题。传统协议供货模式下政府采购的这一竞争特征体现不足，正是产生一系列问题的根源和症结所在。
　3、尊重市场规律  试行毛利率控制法
　　
　　除此之外，河南省安阳市政府采购中心提出的毛利率控制法也极具借鉴性。毛利率控制法是商业零售企业售价核算的一种方法，协议供货产品的价格计算依据是协议供货单位的增值税进货发票价和中标大类综合毛利率：售价＝进价÷（１－毛利率）。毛利率大体控制在2%～8%之间，既遏制了价格虚高，又防止了恶性竞争，还满足了采购人个性化选择，做到了采购价格随行就市，体现了政府采购对市场规律的尊重，可谓一举多得。
　　
　　实践证明，毛利率控制法在解脱了繁琐的招标评标过程的同时，更摆脱了上游厂商对代理商投标的控制，让监管部门掌握了后期监管的主动权。采购人在三个以上的供货商报价中选择最低报价。采购人对协议供货商所报产品的价格有疑义时有权要求供货商提供该产品的增值税进货发票原件。协议供应商中标的综合毛利率为其供货时的最高限价，采购单位有权对毛利率进行谈判，协议供货价应低于或等于该供货商的市场价格，保证协议供货成交价为协议供货商同一时期、同一配置、同一质量、同等数量的市场较低价位 。

　　
　　4、推广最低评标价法  限用综合评分法
　　
　　财政部18号令规定了三种评标方法，即最低评标价法、综合评分法和性价比法。实际上只有综合评分法一枝独秀，有不少采购中心几乎百分之百的项目采用了综合评分法。显而易见，综合评分法中的人为因素最大、隐患最多。而欧美国家，包括世界银行的做法恰恰相反，他们普遍采用最低评标价法，坚持经济适用原则，在基本满足需求的条件下价低者得。
　　
　　世界银行规定，凡使用世界银行贷款的项目都应当采用最低评标价法，如果项目特殊改用其他评标方法，要履行报批程序。他们把这种方法定性为反腐败的评标方法，有了这种评标模式，高价中标自然会销声匿迹。
　　
　　这种方法评标可能会出现低价低质问题。比如某复印机厂在其破产之前将最后一批产品投标、中标，库存尾货甩出去了，卫生系统买去用了不到半年，基本上全部出现质量问题。这在我们上世纪八九十年代国内诚信环境市场体系不完备的时候，的确时有发生，但也远没有想象中那么严重，也是个别现象。现在我们到了新世纪了，企业的产品质量、国内信用环境等都在逐步改善。而且，这么多年以来，世界银行也没有因为有个别这样的案例就放弃不用最低评标价法，而是咬定青山不放松，长期坚持采用这种方法，这说明采购效果还是有保证的。
　　
　　根据18号令第51条最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目，我们在采购项目中应当积极做一些试验，明确哪些项目要求使用最低评标价法，要有硬性规定，现在评标方法的使用和选择实在太宽泛了，想用哪种就用哪种，主观随意性太大，这种局面必须改变。
　　5、增强透明度  公开论证采购需求
　　
　　采购文件当中的商务、技术、服务条款，以及评审标准中的倾向性、歧视性、限定性条款，屡见不鲜，个别存在的假招标现象严重影响了政府采购的声誉，也是政府采购高价中标的根源之一。公众对招标采购公信力的质疑必须引起我们的高度重视。
　　
　　实践证明，采购文件公开征求供应商意见，或同时辅之以专家论证，是行之有效的方法。之所以强调征求供应商意见为主、专家论证为辅，这是因为供应商有切身利益驱动，供应商监督是一种最有效的外部监督，而所谓专家论证容易走形式、走过场，专家们擅长的是对采购需求档次、需求合理性的论证和咨询。
　　
　　如某地方存储设备采购项目。其每年的常规预算都是五千万，而且经常不够用。用户一开始是自己组织招标，后来委托招标公司，这都不符合政府集中采购制度规定。委托采购中心后，采购中心首先公开征求供应商意见，然后由专家进行梳理、调整，五千万的项目最终一千九百万中标，并且是老品牌老型号中标，不是恶意低价中标，其他品牌的报价也都在两千万左右。这就是充分竞争所产生的巨大作用。这样的经典案例不胜枚举。
　　
　　如果我们使政府采购真正阳光化了，很多问题就会迎刃而解，道理并不复杂，关键看如何行动。在政府采购透明度建设方面，法律法规要求的是采购需求信息公开、采购结果信息公开，即所谓两头公开，而天津市政府采购中心基本上做到了全过程透明，除了采购需求公开论证，他们还对供应商开放评审现场，在验收环节邀请未中标、未成交供应商参加。实践证明，这种公开透明的程序设计使充分竞争不再是一句口号，这种实实在在的外部监督效果远胜于内部监督。天津模式是一种全过程透明的模式，值得我们借鉴。
　　
　　充分竞争（有效竞争、有序竞争、规范竞争）是解决政府采购当中很多问题包括价格问题的灵丹妙药，而透明是引发竞争的重要前提。
　　
　　6、改变中介机构取费标准和模式
　　
　　我国的政府采购制度改革实行集中采购与分散采购相结合的模式。分散采购占政府采购的1/3，份额巨大、项目众多又因其分散进行而难以监管。社会采购代理机构是承担分散采购的主要力量，靠收取采购代理费生存。国家规定的取费标准是中标金额的1.5%以内，并随中标金额大小累退计算。近期我参加一个座谈会，得到一个信息，当地代理机构的平均节支率仅仅只有2%，这说明基本上都是贴近预算中标，受利益驱动，高价中标成为必然，这种现象令人十分担忧。
　　
　　据财政部统计，全国政府采购的平均节支率是12%～15%，这是全国的总体情况。由此可以初步判断如此可观的节支率主要是采购中心的工作成果，而且采购中心的实际节支率还要更高。希望各级监管部门能重视采购中心和中介机构之间节支率的巨大反差现象。这同时也从一个侧面证明了集中采购远远优于分散采购，进一步提升集中采购的比重和份额应当成为必然选择。尽管集中采购也面临着价格问题、效率问题和人员素质问题。
　　
　　采购代理机构的节支率如此之低，代理机构的收费模式不合理可能是主要根源。如何改变采购代理机构的取费标准和模式，急需国家价格主管部门认真研究，妥善解决。
　7、不断提高执行力  集采机构当自强
　　
　　历史赋予了政府集中采购机构在政府采购制度改革大业中的先锋作用、主渠道作用，集采机构承担着2/3的政府采购份额，任重而道远。政府采购价格问题频出于采购中心，说明集采机构当自强。
　　
　　强化集中采购，不断提高集中采购执行力，主要应当从以下几个方面入手：
　　
　　一是不断强化自身建设，提升专业化、职业化水平，增强面对复杂市场的把握能力，淡化政府采购的机关工作色彩、行政工作色彩，强化市场意识、责任意识、向纳税人负责意识和竞争意识；二是眼睛向内，扎实练好基本功，在采购文件标准化、采购手段信息化、采购流程透明化、采购行为规范化方面下大力气，在采购项目的精耕细作上下功夫；三是积极发挥能动作用，有为才能有位。在采购标准、制度规则不完备的条件下，不能消极被动等靠要，要勇于开拓、敢于创造、大胆探索，闯出解决价格问题的新路子。
　　
　　8、借鉴国际经验  推行有奖监督
　　
　　政府采购价格高，还有一个内在因素，就是俗话所说：买的没有卖的精。供应商长年累月在市场上摸爬滚打，积累了丰富的市场博弈经验，政府采购的很多价格控制手段初期有效，但时间一长往往被商家找到漏洞给破解了。
　　
　　应对这一问题，除强化自身建设外，还可以借鉴国际经验，学习美国政府采购中的公益代位诉讼制度。
　　
　　美国联邦《防制不实请求法》规定的公益代位诉讼制度允许知情人直接对有欺诈行为的供应商进行告发起诉，成功后将获得可观酬金和权益保障。这一程序为美国国库挽回了大量损失，取得了良好的社会效益。在2011年10月尘埃落定的美国司法部诉甲骨文公司政府采购欺诈案就是典型案例。甲骨文公司前合同管理员保罗·弗拉塞拉于4年前，发现甲骨文高价向政府销售软件，于是上诉控告，得到美国司法部支持，最终甲骨文公司将以和解方式支付约2亿美元给美国联邦总务署，而检举人将获得20%暨4000万美元的奖金。这是对付供应商欺诈的最有力手段，我们实在没有道理不学而用之。