协议供货价格虚高问题真的难以破解吗？

                ———关于完善协议供货制度的有关思考

                                                                高志刚

文章简介：协议供货自2002年诞生以来，逐渐成为政府集中采购的有效组织方式，以其独有的效率优势和满足个性化需求优势为采购人服务。8年以来，协议供货由中央到地方，实施范围之广、对日常采购影响之深已经成为业内共识。目前我国不少地区协议供货的采购规模占到了集中采购机构总采购规模的半壁江山。

正如每个事物都有正反两面，协议供货的优势和对制度改革作出的贡献不可抹煞，但对其逐年应用暴露出来的弊端也不容小觑。且这种弊端与政府采购制度不断向前发展间的矛盾日益突出，愈发显得不可调和。价高、质次，诸如此类的评判出现在社会舆论之中，天价成为协议供货带给政府采购的一张名片。协议供货究竟应该何去何从？

本文作者站在助于制度改革的角度全面为协议供货会诊，重点对协议供货价格问题，大胆提出将网上竞价与协议供货嫁接，取彼此之长，补相互之短，充分利用新型的协议竞价采购模式，赋予协议供货以新鲜血液和生命力。

近年来，各地政府集中采购机构对计算机等信息类产品、汽车、空调等品类执行协议供货制度，取得了明显成效，协议供货采购规模普遍占到集中采购机构总采购规模的半壁江山。做为政府集中采购的有效组织实施方式之一，协议供货在扩大采购规模、提高采购效率、满足个性化需求、方便采购人的日常采购等方面发挥着越来越重要的作用，得到了各方面的肯定。

一、价高多引关注 影响政府采购声誉 

经过几年长足发展，种种迹象表明，协议供货已经到了矛盾凸显期。有关媒体披露的天价电脑、天价xx等问题，说明社会对协议供货价格的敏感已经提升到公众层面。协议供货的价格问题已经成为当前政府集中采购工作的矛盾焦点问题，在某种程度上，因具体执行层面出现的问题，引起了人们对政府采购制度的误解和质疑，有效抑制采购价格问题已逐步成为各集中采购机构的共识，政府采购的监管部门、采购人以及社会媒体等对政府集中采购的关注点也主要集中在协议供货领域。从各地集中采购机构对部分采购单位进行走访调研的反馈情况看，协议供货制度在后期管理上存在着不少问题，突出体现在政府采购价格与市场价格联动机制至今没有建立起来，协议供货部分产品在实施的中后期存在协议价格高于市场价格的现象，直接影响到政府集中采购制度在广大采购人和社会公众心目中的形象和声誉，应引起足够重视。解决协议价格与市场价格的联动问题，消除少数机型的价格虚高现象已迫在眉睫，刻不容缓。

二、解决价高已有行动 效果不甚理想

为解决协议供货中后期价格虚高问题，各地集中采购机构近年来付出了很多努力，诸如要求协议供货入围厂商定期降价、设立专门的市场价格调查人员不定期抽查、组织协议供货二次竞价、委托第三方机构协助调查价格、与行情指数价格跟踪对照等一系列举措，监督控制协议供货价格，取得了一定成效。但由于入围厂家受利益驱使拖延降价、集中采购机构编制人员数量和专业水平的限制、市场调查成本和调查覆盖面的限制（能达到30%的调查面就需要付出高昂的人力和时间成本，实际上很难做到）以及协议供货入围产品种类繁多、型号配置复杂等主客观因素的制约，协议供货价格高于市场价格的情况仍然时有发生，而具有一定批量的协议供货项目，这种价格背离可能更为严重，即协议供货的最高限价对于单台小批量采购可能具有一定优势，而对于批量采购有时是严重失灵的。

另外，市场价格的跟踪调查仅针对民用产品有效，对高端专业设备如存储、小型机、核心交换机等产品则难以取得预期效果。

三、协议供货设计固有弊端导致价高难抑

价格虚高问题的根源主要在于协议供货制度设计本身固有的弊端。

商品的市场价格总是处于不断变化之中，尤其是高科技产品，一般而言，随着产品的更新换代，其价格具有不断下降的趋势，在协议周期内，对于价格下降商品的采购就容易出现采购价高于交货时市场价格的情况，我们的制度和程序设计应充分考虑这些因素。从2002年初财政部开始实行协议供货制度至今，协议供货最高限价的刷新和调整一直主要是靠厂家自觉、主动地申报，而目前我国社会的诚信机制不健全，尤其是市场交易诚信缺失，靠厂家申报价格的实际执行情况不够理想。现在反思这种做法，要求在一个协议周期当中，厂家每次调价、降价、促销时要在第一时间通知采购中心，无异于与虎谋皮，实践证明其难以取得理想效果。不少集采机构采取不断向厂家 压价的做法，给集采机构工作人员带来的道德风险难以估量；不少地方委托价格调查机构，取得了初步效果，对第三方价格调查机构提供的信息应当充分利用，但不可过于依赖，一是其价格信息对厂家可能不具有足够的公信力和约束力，权威性有限，同时存在被厂商影响的可能性，从长远看，必须寻求一种可靠的、长效的机制来解决问题。因此，找到促使厂家主动、及时刷新价格的机制和方法、彻底改变传统做法才是正确的路径选择。

推行协议供货制度，最主要的目的是在规范政府采购行为的基础上提高采购人的满意度。在继续做好定期要求入围厂商降价、设立专人专岗不定期市场调查、委托第三方机构协助调查价格等常规举措的基础上，应当开辟新思路、尝试新途径，试行新的价格监督手段，以期建立真正意义上的协议价格与市场价格联动的长效机制，通过这种机制，自动的、长期的发挥作用。

四、实行网上竞价验证价格基础上的协议供货制度 ， 把网上竞价的价格优势和竞争优势移植和嫁接到协议供货中来，推行协议竞价

考虑到新兴的网上竞价所具有的竞争优势和价格优势、传统协议供货所具有的效率优势和服务优势，笔者认为应将网上竞价和协议供货优势互补、互相嫁接，即先竞价再协议供货的设想，把网上竞价的价格优势和竞争优势移植和嫁接到协议供货中来，实行网上竞价验证价格基础上的协议供货制度，推行协议竞价模式。具体设想和建议如下：

对每种协议供货入围产品（先期也可以考虑在销量较大的部分产品型号中试行），首购合同即第一个采购人的合同（也可以前3个合同）通过强制网上竞价产生（协议供货最高限价只作为预算控制价）。特别注意的是竞价的参与范围不能仅仅限于协议供货商，否则竞价效果会大打折扣。系统自动对竞价的价格结果进行分析并与协议供货价格进行比较，对竞价结果高于协议供货最高限价的，竞价结果无效，仍执行协议供货；竞价结果低于协议供货最高限价的产品，责成厂商降价。对拒不调整最高限价的厂商应当依据协议的相关规定进行处理或处罚，在降价之前，当采购人有需求时实行竞价采购(改变以往从协议供货中停牌，供应商不能销售，采购人也不得采购的做法)。此做法对于保证协议供货产品价格在当前月份的合理性将起到至关重要的保障作用。协议供货存在的所谓价格问题从此可能销声匿迹。

商品价格是有市场行情的。应当指出的是，政府采购并不是追求所谓的市场最低价，对于小额零星采购，价格能随行就市做到与市场行情持平即可，略低更好，而一味追求所谓低价有可能带来低质。网上竞价成交价格也并不一定能够代表市场价格行情，需要我们对竞价价格进行加工分析。如标的额的大小、供应商是否理性竞争、恶意低价倾向、用户所在地区分布等因素都会对竞价结果产生直接影响，我们可以从多数供应商较为密集的报价区域捕捉到合理低价和即时行情，逐步摸索建立科学的数学模型计算出市场公允价格（或价格区间），这并不难做到。比如去掉明显高价、明显低价之后的算术平均（考虑到价格离散因素）就是一种简单有效的计算方法。例如某款相机的竞价价格分别为1500元、1800元、1810元1820元、1850元、2000元，可以测算出市场价格约为1820元（价格合理区间约为1800-1850元）。如果该款产品的协议价格在2100元之上甚至更高，任何解释都难以服众。与此同时，对网上竞价中的恶性竞价、以次充好的现象进行严肃处理，保障通过理性竞价产生的价格基本上能够代表市场行情。对网上竞价的弊端、存在问题和局限性深入剖析，采取措施扬长避短，使网上竞价能够承担起完善协议供货的大任。还要做好与采购监管部门的沟通，取得理解和支持。

五、通过网上竞价验证协议供货价格的优势分析

在协议供货履约环节引入竞争机制这种做法并非新鲜事，福建、辽宁、天津、深圳等地已先行探索并取得了明显成效，采购人极少有反应价格虚高的，价格问题基本上得到了根治。中央国家机关政府采购中心在信息安全类产品实行的在线议价也取得了一定效果。对于其他地方而言，上述设想有待通过实践验证，建议先期可在投影机、复印机、移动硬盘、分体空调等少数几类产品，在有限范围内和有限时间内试行（某些产品因受厂家销售政策的制约，可能不适用这种方法，如汽车），摸索经验，再逐步扩大范围，避免引起大的震动和用户的抵触。这种做法可以每隔30天即时监控到市场价格变化的最新情况，并作为与厂商谈判价格的有力证据。将网上竞价作为大规模市场价格摸底的手段，与传统的协议供货有机结合起来，实行新型的协议竞价制度，具有多方面的优势，也具有很强的可操作性。

第一、可以及时捕捉行情，建立市场价格的主动发现机制，防止协议供货价格与市场行情背离和脱节。从各地集中采购机构协议供货的执行效果来看，协议供货价格从总体上看还是具有明显优势的，价格虚高的仅是少数型号，而非多数高于市场价。但目前所进行的市场调查、价格对照、行情监测，覆盖面极其狭窄。如果对所有型号进行全面调查，成本代价极其高昂，并且某些高端机型如小型机和存储产品因价格不够透明难以展开调查。价格虚高的危害在于，价格中的水分极有可能转化为寻租空间，协议供货有可能成为寻租的合法外衣。广州市政府采购中心几年前的教训应引以为戒。每隔30天通过网上竞价主动验证协议供货价格，其实质是将协议供货价格应用市场化竞争机制按月份强制刷新，将几个月不变的价格变成活价格，是对所有入围产品进行全面的价格监测，可以做到100%全面覆盖，无一遗漏，而成本代价、效率代价又是最低的。将价格高低作为衡量和考核协议供货效果的重要因素。

第二、可以继续保持协议供货的采购效率优势。传统协议供货模式下，每一单采购的价格是高是低，难以一一验证。而完全采用每一单采购都实行网上竞价的做法，等于完全废弃了协议供货制度，对效率影响明显，用户也难以接受（对协议供货每日合同数量较少的地方可以考虑以网上竞价取代协议供货）。而以网上竞价验证价格基础上的协议供货制度，既可以保证价格优势，又兼顾了协议供货的传统效率优势和服务优势，可谓一举两得。因此，实行协议竞价并不是以网上竞价替代协议供货，而是通过这种嫁接使协议供货更加具有活力。

第三、不会明显增加集中采购机构的工作量。用户只需要在协议供货系统中点选所购型号，不得手工录入、修改参数指标，投标供应商也只需投报价格，不需填写技术指标（否则会造成不可比），系统自动选择合理低价成交，整个过程基本上没有复杂操作，集中采购机构的审核工作量并未因此明显增加。

第四、简便易行、阻力小，易于起步。目前，许多地方在操作网上竞价方面都积累了丰富经验，取得了各方普遍认同，负面声音较少。如将使用网上竞价验证协议供货价格付诸实践，仅需对原有系统进行简单改造运行一段时间总结经验教训后，再对是否在更大范围推行作出判断。

第五、对采购规模会将产生一定影响。价格水分挤出后，估计协议供货的规模相对会有一定程度的缩水，但影响是有限的。缩水之后的规模才是更有质量的规模。

第六、有利于强化履约监管手段。各地集中采购机构纷纷开始增设机构，专职从事后期履约监管工作，这是解决价格等问题的组织保证，但仍要与这种自动的、可持续的市场化机制结合起来。否则，靠人为判断查哪些厂家、查哪些型号、查深查浅，都会充满主观随意性，依靠人的主观判断可能会产生新的问题，甚至借监管寻租。只有靠机制管人、靠程序管事才能长治久安。市场竞争是政府采购制度的灵魂和基石，是政府采购永恒的主题。传统协议供货模式下，政府采购的这一竞争特征体现不足，成为产生一系列问题的根源和症结所在。

需要指出的是，解决协议供货的价格虚高问题最终还是要从恢复协议供货的本来面目入手。实行协议供货的初衷，是满足和适应采购人零星且急需的采购，以突出采购效率。目前有些地方将批量较大的、零星但不急需的采购也通过协议供货实施采购，值得认真研究，集中采购并非一纸协议了之这么简单。对达到一定批量的采购项目，财政部明文要求中央预算单位不再执行协议供货，改为实行批量采购制度，回归了正确的道路。有的地方在探索有明确需求数量的协议供货制度，取得了比传统协议供货更好的效果，也是一种有益的探索，这也是集采机构积极作为发挥能动作用的自然选择，应当鼓励和支持。

第七、有利于灵活选择政府采购方式。政府采购要适应市场的需要，政府采购监督管理部门可授予采购机构一定的灵活性，使其能根据市场的变化和政府采购项目的实际情况，灵活运用各种政府采购方式，提高政府采购的效率和效果。特别是当采购机构发现采购方式单独使用有一定的缺陷时，应该允许他们把多种采购方式组合使用，以弥补各自的缺陷。不少地方所采取的公开谈判、网上竞价都是超出法律的有益探索，都是互联网技术带来的重大变革。在政府采购实践中，应该始终把政府采购的效果放在第一位，政府采购的方式或组织形式都是为效果服务的，不能用方式或形式来限制和影响政府采购的效果。

综上分析，上述思路可能是建立所谓协议价格与市场价格联动机制的最佳契合点和最佳选择，有望成为根治价格虚高问题的治本之策和长效措施。

实行网上竞价与协议供货嫁接，形成协议竞价模式之后，对协议供货的招标周期、评审标准、机型替换等方面将可能产生根本性变化（将另文探讨）。如协议供货的入围标准方面，凡承诺产品价格低于市场价格的均有资格入围，没有必要再按固定比例进行淘汰（或降低淘汰率）。评委会可以将主要精力集中在设备选型上，即考量投标机型对政府用户的适用性方面，将那些非标的特配机型、时髦消费类机型进行甄别淘汰，而价格主要靠协议执行过程中的竞价机制产生，每30天动态调整。协议供货有望从此甩掉价格脱离市场、价格虚高的帽子。同时，招标周期可以大幅度延长、机型替换可以常态化。总之，要让协议供货活起来，焕发其应有的生机与活力。

作为协议供货制度的倡导者和组织者，几年来亲历了协议供货的发展变化，更倍感完善协议供货制度的责任。政府采购制度改革已进行了十几个年头，屡屡出现价格虚高的现象，值得我们同仁深刻反思。协议供货的价格问题，尽管是局部的、个别的，但也到了该采取果断措施的时候了。