论节约型政府信息化建设

发表于《电子政务》2011.8 何滨

我国政府高度重视信息化建设，以信息化促现代化，全面提高行政效率，提升政府服务水平，促进了政府职能转变。近年来，随着对信息化建设的加大投入，政府信息化已经取得了阶段性成果，特别是金字工程、政府上网工程等大型项目的加快实施，实现了政府工作跨越式科学发展。面对如此庞大的投入，各级政府部门应当按照党中央国务院建设节约型政府的要求，认真贯彻落实《公共机构节能条例》，切实研究如何在政府信息化中降低投资和运维成本，减少能源消耗。

一、研究背景

（一）政府信息化支出概况

政府信息化支出按性质可分为固定支出和变动支出，按控制程度可分为可控支出和不可控支出，按资产性质可分为有形支出和无形支出，按表现形式分为显性支出和隐性支出，按阶段可大体分为建设支出和运维支出等。20世纪90年代以来，我国政府在信息化方面不断加大投入，每年都投入了数百亿元的巨资。仅2010年，我国政府信息化投入就达486.1亿元，较2009年增长5.8%。

（二）在政府信息化中节约支出的重要性

上世纪末，业界有人认为信息化建设面临IT黑洞的危机，即信息系统项目支出可能失控，象黑洞一样吞噬大量的人力、物力、财力和时间。还有人提出IT生产力悖论即信息化的投入增加与生产率的提高可能不成正比。不管IT黑洞还是IT生产力悖论是否正确，都侧面反映信息化支出相对较大，在建设、运维多个环节均可能存在浪费问题。因此，应在政府信息化建设运维中实现节约。

二、我国政府信息化支出浪费情况分析

目前我国政府信息化建设运维中存在支出浪费情况，主要表现在：

（一）政府信息化开发工作水平落后。

中国电子政务在世界上的排名在近几年持续下降，与我国大国地位的快速上升极不相称。由于信息化工作水平低，主要表现在部分软件项目管理水平低，需求分析不科学，架构设计落后，代码规范性可读性差，程序设计进度缓慢，项目验收经常拖延，后期维护困难，质量没有保证等。

（二）政府信息化规划管理不科学。

一些政府部门信息化建设预算不合理，超过实际需求，实施中以完成预算为目的，追求高配置、洋品牌，造成硬件使用率过低、网络资源闲置。

（三）政府信息化能耗较高。

政府信息化能耗居高不下。有专家指出信息业已经成为第5大耗能行业。据估算，目前我国数据中心的年总耗电量在120亿度至200亿度之间，几乎相当于三峡电站半年的发电量。近年来，信息类产品能源消耗以每年8%到10%的速度增长。据全球知名IT咨询公司Gartner预言，在今后几年，世界上一半左右的数据中心将受电力和空间的约束，能耗会占到一个IT部门三分之一的预算。

三、我国政府信息化支出浪费情况原因分析

在政府信息化过程中存在浪费情况的主要原因分析如下：

（一）总体规划方面。由于缺乏科学节约的统一规划和架构设计，以及部门利益因素，长期以来一些地区和部门在信息化建设和运维中采用落后技术，低水平、重复、封闭建设。

（二）制度建设方面。政府信息化缺乏标准和规范，难以有效约束浪费行为。还有的单位规避政府集中采购，将项目委托社会中介，交纳较高的社会中介费，倾向性明显，竞争不够充分，造成财政资金的浪费。

（三）开发管理方面。信息化开发维护管理缺乏现代管理体制，尤其是软件工程管理落后，缺乏项目管理经验，编程规范执行不力，不善于进行版本控制和知识管理，缺少自主知识产权，核心技术长期受制于别国，高价采购外国商业软硬件。

（四）能耗技术方面。由于我国长期以来，政府信息化缺乏节约意识，影响了开发和应用先进的节能降耗技术。不同于重工业、轻工业等传统产业能耗显而易见，必须加强政府信息化的节约意识，加大对节能技术投入，提升节能技术。

（五）绩效考核方面。政府信息化不涉及会计成本核算，只要实现政府需求，在预算范围内，不需要考虑节约，可能会造成浪费。因此有必须建立健全科学、节约的政府信息化绩效考核指标体系。

四、政府信息化建设运维支出分析

本文将政府信息化按建设运维周期，分为以下4个阶段进行支出的粗略分析：需求调研阶段、立项招标阶段、项目建设开发阶段和项目后期维护阶段。

（一）需求调研阶段。需求调研是信息化项目的基础，主要支出为需求沟通、调研和分析支出。

（二）立项招标阶段。本阶段主要为招标成本。在完成向主管部门申请立项，确保项目预算经费后，最重要的工作就是实施招标采购工作。

（三）项目开发阶段。项目建设开发是最主要的支出部分，主要包括系统设计支出、程序开发支出、硬件购置支出、正版软件采购支出等等。项目建设开发阶段主要工作包括系统设计、硬件购置、软件采购、程序编写、程序测试、系统布署、上线运行、完善修改等。

（四）项目后期维护阶段。项目后期主要包括维护支出、升级支出、网络带宽支出、以电费为主的能耗支出等等。除维护成本主要由系统运维模式来决定。

总之，前3阶段可称为建设阶段，第4阶段即运维阶段。

五、节约型政府信息化新模式探索

节约型政府信息化新模式可总结为以云计算平台为基础，敏捷开源方式为双翼。

（一）云计算平台的建设

节约型政府信息化建设运维的理想模式是以云计算模式建设共享的数据中心，全面采用国产开源软件，以虚拟化技术提供单独的网络、计算、存储等资源，实施敏捷开发，以SAAS模式提供软件服务，利用节能新技术减少能耗。今后国家主管部门可统一规划资源，根据需求在中央和地方建设若干外网公有云和专网私有云计算数据中心，向政府部门提供开发服务。政府部门只需连上网线，无须考虑机房、服务器、系统性能、能耗、带宽等问题，一切应用皆可低成本快速获取。

通过云计算可实现资源调配和动态整合，云计算使数据中心计算成本便宜30倍；通过虚拟化等技术，动态整合资源，集中运算和存储，提高服务器使用率、减少服务器数量，可降低设备的能耗80%以上；通过物联网技术，可利用感应器自动搜集机房设备的能耗，智能控制设备能耗，实现能耗监控和实时统计上报。还可借鉴国外数据中心自然冷却技术节能技术节约能耗，比如，微软公司使用集装箱式服务器群和空气冷却方法。通过使用免费外部空气流，可以有效减少能耗。谷歌公司利用河水冷却机房温度，甚至建设海上漂浮数据中心，利用风力和海浪发电，海水则负责为服务器降温。

我国全国公共机构数量超过200万个。几乎所有的公共机构都已建成或者正在建设自己的信息化系统，有的还在建设运维自己机房和数据中心，每个单位的投资从数十万元以上甚至可能上千万，这种分散模式下全国每年总共投入数百亿元是远远不够的。采用云计算数据中心模式，可大大减少传统数据中心数量，节约建设和运维成本。据估计，如采用云计算数据中心模式，政府信息化每年仅电费就至少可减少9亿。

（二）敏捷开源模式的应用

古希腊哲学家赫拉克利特曾说过：唯有变化才是永恒。在项目管理中，大家都知道最棘手的问题就是程序编写赶不上需求变化。为应对需求变化快的问题，要引入上世纪90年代来兴起的极限编程、快速迭代、结对开发等敏捷开发模式，以适应变化无常的实际需求，提高项目开发效率，防止项目延期。敏捷开发模式的特点是简单、细化、加强沟通、随需调整。据测算，采用敏捷开发模式至少降低50%的开发支出。

胡锦涛同志在2010年6月向两院院士讲话中4次提到节约资源，并指出要按照可靠、低成本信息化的要求，构建泛在的信息网络体系。众所周知，开源软件只要不用于商业目的，是完全免费的，任何人均可以修改和发布源代码，特别适合政府部门和公共机构等非营利单位。正因为它的源代码公开透明，可由用户严格审查，还可确保安全可靠。开源软件的应用符合可靠、低成本信息化的要求。科技部等主管部门也拟将基础开源软件课题列入十二五规划。多年来，我国政府高度重视软件正版化工作，已为正版化投入了大量经费。但是，软件正版化不应该等同于软件进口商品化。中办国办转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》提出要在符合标准的条件下优先使用国产设备与软件。中国工程院倪光南院士曾指出：中国的信息化只有依靠国产软件（包括基于开源软件发展出来的国产软件）才能以低成本实现，否则的话，被昂贵的外国软件所控制，不仅信息安全无法保障，而且会形成数字鸿沟，不利于构建和谐社会。

敏捷开源模式的应用可让政府信息化插上了双翼，翱翔于云上，在信息化建设中开拓低成本、高可控的新天地。据估算，如果应用敏捷开源新模式，建设阶段可降低50%以上的支出，因此国家每年可节约200亿左右的政府信息化投入。

六、结语

按照党中央、国务院压缩各项经费开支的要求，在确保满足工作需求的前提下，在政府信息化建设中务必树立成本核算的理念和厉行节约的意识。要实现节约型信息化建设，建议有关部门加快规范政府信息化建设运维管理方面的立法和标准制订，尤其是尽快制定《信息化促进法》，要明确节约型信息化要求，规范政府信息化建设运维模式；另一方面政府机关要认真贯彻落实《节约能源法》和《公共机构节能条例》等法律法规，在信息化建设和运维中，加强能源消费计量制度，建立健全能源消费统计制度，确保在能源消耗定额范围内使用能源，做好节能评估、审查和节能审计等工作，节约信息系统的投资和运行经费。

随着十二五规划的制订和实施，政府部门要贯彻落实《政府采购法》和《公共机构节能条例》等制度法规，厉行勤俭节约，勇于改革创新，抓住云计算、虚拟化、物联网等新技术、新服务的机遇，从微观和宏观两个层面，稳步推进节约型政府信息化建设，进一步提高政府工作水平，在信息化建设中实践在节约中发展，在发展中节约，加快实现政府工作的科学化、规范化和现代化。